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十二屆全國人大常委會第十六次會議8月25日分組審議了《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱“修訂草案”)。
常委會組成人員和部分人大代表就修訂草案展開了熱烈討論，認為這次修改稿更趨完善、具體，具有很強的針對性和可操作性，建議經(jīng)本次會議審議修改后予以通過。
明確立法目的：
經(jīng)濟發(fā)展不能成為防治大氣污染的限制條件
叢斌委員關(guān)于修訂草案提出兩個修改意見。針對修訂草案中第8條，建議刪掉“與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)”一句。他說：“在前兩次討論中也有其他委員提出過這個問題。我們必須認識到，制定大氣污染防治法的主要目的是什么?”他認為，立法的主要目的是為了保障公眾健康，維護公眾健康?！叭绻_立這樣的指導(dǎo)思想，在防治大氣污染的過程中就不能讓‘與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)’成為一個限制條件?！彼硎?，無論經(jīng)濟發(fā)展情況如何，大氣中的有害污染物達到一定程度，即足以造成對人體健康的損害時，就要采取措施，否則難以體現(xiàn)“以人為本”的宗旨理念。
他同時建議，制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要把“不足以引起人體健康損害”作為標(biāo)準(zhǔn)。從斌說：“我的第二個意見是在第9條前面添加‘國家’兩字，改為‘國家制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)’，強調(diào)在大氣環(huán)境保護上的政府責(zé)任?！?/p>
他認為，制定兩個標(biāo)準(zhǔn)要達到不損害公眾健康的目的，需要科學(xué)依據(jù)的支撐。我國目前實行的多是單項污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，是按照單項污染物在大氣中的含量不足以引起人體健康損害為下限設(shè)定的排放標(biāo)準(zhǔn)?！拔覀冊O(shè)想，在一個地區(qū)大氣污染物不可能是一種，可能是多種污染物共同作用。如果只依據(jù)單項標(biāo)準(zhǔn)的話，盡管每項污染因子都不超標(biāo)，但并不能夠說明大氣質(zhì)量是符合健康標(biāo)準(zhǔn)的?！彼f，幾種污染物對人體的損害具有疊加效應(yīng)，這種疊加會產(chǎn)生毒性作用，即單一毒物在一定量的范圍內(nèi)不足以引起健康損害，但多種毒物疊加在一起共同作用就會有損害。因為這些污染物對人體的損害是非選擇性的，所以標(biāo)準(zhǔn)的制定要注意多種污染物疊加后對人體造成損害的量化低限。
抓住要害問題：
控制油品和燃煤質(zhì)量，限制石油焦進口和使用
有些部門和社會公眾提出，我國應(yīng)當(dāng)提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。辜勝阻委員表示，大氣污染防治法的這次修訂找準(zhǔn)了方向。大氣污染的治理不僅要控車減煤，還有非常重要的一方面是提高油品和燃煤的質(zhì)量。
“有媒體報道稱，我們的油品含硫量是歐洲和日本的15倍?？梢?，油品質(zhì)量對于大氣污染的貢獻很大。修訂草案就特別突出了這一點，強調(diào)油企要按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。”他說，修訂草案同時在針對煤的問題上強調(diào)使用潔凈煤，這是因為減煤是有限度的，煤還是目前非常重要的、占主要地位的能源，所以提高燃煤的質(zhì)量對于大氣污染治理而言非常重要。
“在控車問題上，這次修改在大家的意見建議基礎(chǔ)上有了改進，提出采取經(jīng)濟措施而不是行政限制的辦法，我認為這樣非常好。”辜勝阻舉例說，在日本東京，市民擁有汽車的比例非常高，但東京大量市民仍然乘用公共交通。這是因為用車成本很高，而且公共交通非常便捷，我國可以借鑒這個經(jīng)驗，通過經(jīng)濟的引導(dǎo)措施來控制城市通行的汽車。
全國人大代表顏開認為，修訂草案在第41條中規(guī)定，“燃煤電廠和其他燃煤單位應(yīng)當(dāng)采用清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置”，雖然新建電廠和改造電廠普遍安裝了脫硫、脫硝裝置，但有的電廠為節(jié)省成本，并沒有按照技術(shù)要求運營?！氨热缗欧诺臅r候?qū)囟仁怯幸欢ㄒ蟮模@個要求達不到的話，比較潮濕的氣體就更容易形成霧霾?！彼ㄗh，在“配套建設(shè)”后增加“并運行符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的除塵、脫硫脫硝等裝置”。同時，在修訂草案第43條里也同樣加上“配套建設(shè)并運行符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的除塵、脫硫、脫硝等裝置”。
全國人大常委會副委員長陳昌智提出了關(guān)于石油焦的污染問題?！靶抻啿莅干婕傲嗣禾?，但沒有提到石油焦。”他說，我國2013年進口石油焦932萬噸，其硫分普遍大于5%，并且含有有毒有害物質(zhì)。這些石油焦主要是從美國進口而來，占進口總量的75%，而美國石油焦的硫分最高可在11%左右。他指出，石油焦在國內(nèi)用于工業(yè)硅、電解鋁和玻璃的生產(chǎn)，產(chǎn)生的污染很大。“我們國內(nèi)生產(chǎn)的石油焦基本上也能夠滿足需求，但由于美國國內(nèi)的環(huán)保要求越來越高，它就大量地向外傾銷石油焦，而進口使用后，對大氣產(chǎn)生污染是很大的?！?/p>
他認為，對石油焦的進口和使用也應(yīng)該加以限制。“我主張在第102條、第103條、第104條關(guān)于對煤炭的限制中，在‘煤炭’兩字后面加上‘石油焦’，使這3條同時對石油焦的進口和使用加以限制?！?/p>
關(guān)注公眾健康：
增加對室內(nèi)空氣污染防治的規(guī)定
歐陽淞委員建議，在修訂草案第四章的最后增加對室內(nèi)空氣污染防治的規(guī)定。他認為，室內(nèi)空氣污染防治也屬于大氣污染的一種，而我國當(dāng)前只有關(guān)于室內(nèi)空氣質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)，還沒有針對室內(nèi)空氣污染防治的專項立法。因此，有必要在大氣污染防治法中對室內(nèi)空氣污染防治做出明確規(guī)定。
他建議，可以在第85條后增加一句，即“住宅、辦公建筑等民用建筑物應(yīng)當(dāng)實行室內(nèi)空氣質(zhì)量強制檢測，檢測不合格的工程禁止進行竣工備案。國家鼓勵商店、餐飲、旅游、賓館、影視等公共場所建筑物的室內(nèi)裝修實行竣工室內(nèi)空氣質(zhì)量檢測，檢測應(yīng)當(dāng)由具有室內(nèi)環(huán)境檢測資質(zhì)的機構(gòu)進行。”
聚焦交通工具：
有效防治車、船、飛行器等產(chǎn)生的污染
全國人大常委會副委員長陳昌智針對修訂草案的第67條，即“國家積極推進民用航空器的大氣污染防治，鼓勵在設(shè)計、生產(chǎn)、使用過程中采取有效措施減少大氣污染物的排放”，建議把“鼓勵”兩個字刪掉，改為“在設(shè)計、生產(chǎn)、使用過程中應(yīng)當(dāng)采取有效措施減少大氣污染物的排放?！?/p>
他指出，民用航空器的污染不可小視。以北京首都機場為例，每天起降的航班架次成百上千，而波音747型號的飛機在起飛時耗油量達5噸，A320起飛時耗油是4噸，污染不可謂不大。因此，在修訂草案里就不能用“鼓勵”，而是要改為“應(yīng)當(dāng)”。
王鴻舉委員對此表示認同，他建議，在修訂草案第13條的第2款，即“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實施”一句中，“車船”兩字之后再加上“飛行器”。他說，事實上，國內(nèi)每個像北京、上海這樣的大城市中，如果看燃油的使用量，飛行器的占比都很高，可以達到20%左右。
許振超委員建議，在修訂草案第58條中增加一項，即“國家應(yīng)設(shè)立機動車清潔排放耐久性標(biāo)準(zhǔn)”。他指出，現(xiàn)實中大量存在這樣的情況，新的機動車盡管檢驗合格，但跑100公里甚至20公里就不合格了。他認為，最起碼應(yīng)建立一個標(biāo)準(zhǔn)，從而保證新車跑5萬公里或者跑10萬公里后，排放仍然能夠達標(biāo)。此舉將在一定程度上促進我國汽車制造業(yè)在質(zhì)量上的實質(zhì)性提升。
他說：“如果沒有這個限制，生產(chǎn)出來的汽車雖然有條文限制，要求不許排放超標(biāo)，但是用了很短一段時間就不合格了，而且所有這些問題都要由消費者來承擔(dān)責(zé)任。消費者花錢買了車，花錢買了油，就有權(quán)得到質(zhì)量合格的汽車和油品。如果出了問題，單純讓消費者來承擔(dān)損失，我認為是沒有道理的，建議進行修改。”
全國人大代表顏開提出，修訂草案第64條“國務(wù)院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進入排放控制區(qū)的船舶應(yīng)該符合船舶相關(guān)排放要求”，符合當(dāng)前國際海事組織的相關(guān)規(guī)定。但是對違反這一規(guī)定，比如船舶排放不符合要求應(yīng)如何處罰，相關(guān)法律責(zé)任里沒有得到體現(xiàn)。
落實責(zé)任主體：
地方政府對大氣環(huán)境質(zhì)量負責(zé)
龍超云委員認為，大氣污染防治法應(yīng)充分體現(xiàn)新《環(huán)保法》的理念，在總則中強調(diào)“改善空氣質(zhì)量優(yōu)先原則、生態(tài)安全第一原則、預(yù)防原則、綜合治理原則”。她認為，修訂草案應(yīng)充分體現(xiàn)新《環(huán)保法》已經(jīng)確立的以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體，公民、社會、媒體參與的多元共治機制。“在落實地方政府責(zé)任方面，修訂草案第3條規(guī)定了地方各級人民政府對大氣環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但是缺少關(guān)于如何落實的具體規(guī)定?！彼f，可以仿照新《環(huán)保法》的要求，靠限期達標(biāo)規(guī)劃和落實領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度這類有效抓手，來落實地方政府的責(zé)任。她建議，第3章中對達不到大氣環(huán)境功能區(qū)要求、大氣污染物擴散比較差的城市，要求其在城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃中及時進行調(diào)整。
安徽省人大常委會副主任沈衛(wèi)國說：“修訂草案第125條針對執(zhí)法部門的責(zé)任要求偏輕，應(yīng)當(dāng)就濫用職權(quán)、玩忽職守、行政不作為等問題，如濫發(fā)排污許可證的、出具環(huán)評報告失實的、對公民舉報未及時處理的、該檢查未及時檢查或發(fā)現(xiàn)問題未及時處理的、徇私舞弊瀆職犯罪的等，給予行政處分或追究刑事責(zé)任，保證責(zé)任追究落到實處。
全國人大常委會副委員長萬鄂湘指出，修訂草案第14~17條這4個條款中的主體都是城市人民政府，盡管這4條專門針對城市的大氣環(huán)境質(zhì)量問題來限定，但主體應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定為“縣級以上人民政府”，從而使責(zé)任更全面。他說：“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模霧霾天氣的出現(xiàn)跟焚燒秸稈直接相關(guān)。有時候，城市郊區(qū)或者不歸城市管轄的附近縣區(qū)等非城區(qū)地方焚燒秸稈的問題嚴(yán)重影響到城市的空氣質(zhì)量。”
保障公眾權(quán)益：
大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況向社會公開
袁駟委員建議在修訂草案第16條中，即“城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況時，應(yīng)當(dāng)報告大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況”這句話后面，加上“并向社會公開”?！熬褪钦f，政府不僅要對人大和人大常委會做報告，同時要向社會公開，給社會一個交代，對公眾負責(zé)?！彼f，這一條建議建立在第15條的基礎(chǔ)上，第15條要求達標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會公開，那么達標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況也不能只是在人大或人大常委會內(nèi)部做報告，也應(yīng)該向社會公開。
同時，他認為，修訂草案第31條第2款改得非常好，針對最后一句話“對實名舉報的，應(yīng)當(dāng)反饋處理結(jié)果等情況，查證屬實的，對舉報人給予獎勵”，建議后面加上“查處結(jié)果向社會公開”?！皩嵜e報查證屬實的，除給予舉報人獎勵之外，查處結(jié)果要向社會公開，讓舉報人有成就感，讓社會公眾看到舉報的效應(yīng)?！彼f。
張濤委員建議在修訂草案第7條中間增加一款，即“國家保障公民享有獲得大氣環(huán)境信息、參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護的權(quán)利”。他說：“這樣可以提高公眾保護大氣環(huán)境的意識。全民都參與大氣保護了，能夠更快使大氣污染的狀況得以改善。”
鄭功成委員提出，修訂草案第12條中，對大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況在定期評估后，評估結(jié)果也應(yīng)向社會公布。同時，他主張，在修訂草案的第25條，即“環(huán)保主管部門發(fā)現(xiàn)大氣污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備傳輸?shù)臄?shù)據(jù)異常的，應(yīng)當(dāng)及時進行調(diào)查”一句后，應(yīng)要求“調(diào)查結(jié)果向社會公布”。
歐陽淞委員說，信息公開作為環(huán)境保護的一項基本措施，已經(jīng)在新《環(huán)保法》中得到了明確規(guī)范，政府有義務(wù)依法公開環(huán)境信息，排污單位也有義務(wù)公開大氣污染物的排放情況，接受社會監(jiān)督。他建議，修訂草案的第24條第一句之后也增加“及時向社會公開”的內(nèi)容，改為“企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范，對其排放的工業(yè)廢氣和本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物進行監(jiān)測，并及時向社會公開，同時須保存原始監(jiān)測記錄。”
體現(xiàn)生態(tài)價值：
大氣污染排放者應(yīng)負有生態(tài)損害賠償責(zé)任
梁勝利委員說，修訂草案在法律責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)損害賠償問題。他提出，在第64條中，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但這里所謂的侵權(quán)責(zé)任法只針對人身和財產(chǎn)的損害，沒有規(guī)定生態(tài)損害的賠償辦法，“立法沒有銜接好，出現(xiàn)了漏洞?！?/p>
他指出，在2015年出臺的《最高人民法院關(guān)于審理民事環(huán)境公益訴訟適用法律有關(guān)規(guī)定的解釋》當(dāng)中對這個問題做出了規(guī)范，相對來說更加清晰，明確了排放大氣污染造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)人身、財產(chǎn)和生態(tài)方面的侵權(quán)責(zé)任?！拔业囊庖娛窃谛抻啿莅钢忻鞔_大氣污染排放者應(yīng)當(dāng)負有生態(tài)損害賠償方面的責(zé)任。這一條款如何約束、如何規(guī)范，我建議把《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關(guān)條款結(jié)合進去?！?/p>
應(yīng)對突發(fā)事件：
針對突發(fā)性大氣污染事件預(yù)防設(shè)立專門條款
鄧昌友委員建議，修訂草案應(yīng)體現(xiàn)對加強易燃易爆危險品管理的重視?！啊?˙12’天津爆炸事故在國內(nèi)外引發(fā)了高度關(guān)注，造成的影響很大。在此之前可能沒有考慮到這個問題的嚴(yán)重性，但現(xiàn)在應(yīng)該引起重視。目前，修訂草案中沒有提及這方面的問題。危險品爆炸不僅會對水、土壤等造成很大污染，而且也可能對大氣造成嚴(yán)重污染，這是不能回避的事實?！彼ㄗh，修訂草案在標(biāo)準(zhǔn)制定、防治措施以及法律責(zé)任內(nèi)容中，都應(yīng)當(dāng)增加對突發(fā)大氣污染事件的應(yīng)對措施。
全國人大常委會副委員長萬鄂湘提出， 修訂草案第六章的標(biāo)題是“重污染天氣應(yīng)對”，存在兩個問題?！暗诹碌膽?yīng)對只是治，沒有防，防的問題在整個第六章中都沒有談到，這是第一個大問題。第二點是針對像‘8-12’天津爆炸事故這類突發(fā)性大氣污染事件的預(yù)防和應(yīng)對問題，在整個第六章中也沒有談到。可以重新把這一章設(shè)計一下，把該補的補充上來。”他建議，針對突發(fā)性大氣污染事件的預(yù)防和應(yīng)對設(shè)立專門的條款。
楊震委員建議，在修訂草案的第四章里增加一節(jié)，主要針對危險品和有毒有害物質(zhì)導(dǎo)致大氣污染的防治?！耙驗檫@關(guān)系到老百姓的生命安全，非常重要?！彼ㄗh，在總則的第七條，關(guān)于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者中增加一句話，“生產(chǎn)、銷售危險品和有毒有害物質(zhì)產(chǎn)品的企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律，并制定危險品和有毒有害物質(zhì)一旦泄露的應(yīng)急處理方案，避免造成大氣污染”。同時，在后面相應(yīng)的法律責(zé)任當(dāng)中，增加規(guī)定對沒有制定處理方案的限制其投入生產(chǎn)。
解決農(nóng)村污染：
秸稈綜合利用應(yīng)列入縣級財政預(yù)算
全國人大代表郭建仁表示，當(dāng)前秸稈焚燒污染是困擾農(nóng)村發(fā)展的主要問題之一?！靶抻啿莅傅?6條中‘應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持’這兩個詞我認為用得太軟。秸稈的綜合利用應(yīng)該列入縣級財政預(yù)算，就跟糧食補貼一樣。一畝地糧食補貼現(xiàn)在是70元，秸稈一畝地可以再補貼30元，老百姓秸稈綜合利用就能把它變廢為寶?！彼ㄗh，在第76條中補充“把秸稈綜合利用列入財政預(yù)算”，這樣力度更大一些。
王剛委員認為，修訂草案第76條有關(guān)秸稈綜合利用的內(nèi)容中，“縣級人民政府組織建立”的體系比較可行，建議將“采用財政補貼等措施”改為“各級人民政府采用財政補貼、政策引導(dǎo)”。他說：“比如土地使用政策是按農(nóng)用地來算還是其他條件?對于這種問題必須得有政策引導(dǎo)措施，從而支持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)濟組織，還有其他經(jīng)濟組織等開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)?！彼f。
回應(yīng)敏感話題：
大氣污染防治不能剝奪公民財產(chǎn)權(quán)利
郝如玉委員說，修訂草案已經(jīng)刪去二審稿中第58條，關(guān)于限制機動車出行的規(guī)定，這是一個非常重大的問題，涉及對公民財產(chǎn)權(quán)利的保護?！拔覀儎倓傇诹⒎ǚㄖ忻鞔_，對公民財產(chǎn)權(quán)利的剝奪或限制使用要有法可依，這是民主和法治建設(shè)的一個重大進步。在這方面，大氣污染防治法不應(yīng)該剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)利，也就是說限行是對公民財產(chǎn)權(quán)利的剝奪。目前我國的機動車限行措施在各地開展迅速，這對于公民財產(chǎn)權(quán)利的保護有所損害，一些常委會委員建議把這一條刪掉，我持堅決支持的態(tài)度?！彼f。
王隴德委員建議，修訂草案的第50條第3款 “應(yīng)當(dāng)加強城市交通的科學(xué)管理，優(yōu)化道路的設(shè)置和使用”中，“道路”后應(yīng)加上“交通燈”。這一條的目的是為了“人行道和非機動車的連續(xù)暢通”。但人行道和非機動車不可能連續(xù)，否則要紅綠燈干什么?應(yīng)改成“保障行人、非機動車和機動車各行其道、有序暢通”，這樣敘述比較科學(xué)。
